Совершенствование парламентского контроля в субъектах Российской Федерации

Эмих В.В.

УДК 342.53
ББК 67.400.6213

В статье рассматриваются отдельные направления совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации о контрольных полномочиях законодательного органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Автор выделяет два приоритетных направления совершенствования парламентского контроля в субъектах Российской Федерации. Первое - закрепление новых форм, видов контроля, механизмов проведения контрольных мероприятий и мер, принимаемых по результатам контрольных мероприятий. Второе - вовлечение граждан в процесс осуществления законодательными органами субъектов Российской Федерации контрольных полномочий.

Ключевые слова: парламентская открытостьпарламентский контроль в субъектах Российской Федерацииучастие граждан в парламентском контроле.

Принципы парламентаризма активно внедряются как на федеральном, так и на региональном уровне осуществления государственной власти. За последние десятилетия законодательные органы субъектов Российской Федерации стали весомыми политическими акторами, сформирована основательная нормативная база их деятельности. Однако проблема парламентского контроля по-прежнему занимает одно из центральных мест в построении правовой государственности в России.

Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» указывает на наличие у законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации контрольных полномочий и определяет сферы контрольной деятельности, а также регулирует отдельные, наиболее важные формы парламентского контроля, напрямую связанные с реализацией принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации [1]. Вместе с тем, пределы и формы осуществления контроля за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и законами субъекта Российской Федерации [1, п. 4 ст. 5]. Таким образом, федеральный закон значительно конкретизировал полномочия региональных парламентов в области осуществления контроля, что в свою очередь не могло не отразиться на регламентации контрольной функции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Формы реализации контрольных полномочий региональных парламентов установлены в законодательстве всех субъектов, однако регламентируются правовыми актами, имеющими разный предмет регулирования и разную юридическую силу, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о статусе членов законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетном процессе. Более чем в 20 субъектах приняты законы, предметом регулирования которых являются общественные отношения в сфере осуществления законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации контрольных полномочий в целом [например, 2, 3] или осуществления контроля за исполнением законов субъекта Российской Федерации [например, 4, 5]. Принятие отдельного закона субъекта Российской Федерации является, безусловно, приоритетной формой регламентации обозначенных общественных отношений.

Законами субъектов Российской Федерации закрепляются как институциональные формы (например, функционирование счетных палат, уполномоченных по правам человека), так и организационные формы осуществления контрольных полномочий. К числу последних относятся: рассмотрение информации о соблюдении и исполнении законов субъектов Российской Федерации на заседаниях комитетов, на заседаниях законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации; проведение совещаний, круглых столов по вопросам соблюдения и исполнения законов соответствующего субъекта Российской Федерации; проведение парламентских (депутатских) слушаний; запросы законодательных органов по вопросам соблюдения и исполнения законов; проведение депутатских проверок соблюдения и исполнения законов субъекта Российской Федерации как отдельного контрольного мероприятия; проведение «правительственных часов»; мониторинг законодательства субъектов;депутатские проверки соблюдения исполнения законов, депутатские (парламентские) расследования. То есть законами субъектов Российской Федерации предусмотрен широкий спектр форм реализации контрольных полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, проблема неэффективности контрольной деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации сохраняется, что обусловлено рядом причин как правового, так и внеправового характера. Возникают ситуации, когда на запросы законодательных органов субъектов Российской Федерации об исполнении законов субъектов Российской Федерации соответствующие исполнительные органы представляют информацию, на основе которой невозможно объективно и в полной мере проанализировать исполнение законов. Нередко региональные парламенты формально подходят к реализации контрольных полномочий. Наконец, несовершенно правовое регулирование контрольной деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.

Представляются перспективными следующие направления совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации, регламентирующего формы и виды контроля законодательного органа субъекта Российской Федерации, а также контрольные мероприятия, направленные на их осуществление.

Во-первых, закрепление правовых механизмов реализации отдельных контрольных мероприятий. Например, проведение депутатских проверок соблюдения и исполнения законов субъекта Российской Федерации как форма контроля соблюдения законов субъектов Российской Федерации закреплено во многих законах субъектов Российской Федерации, однако степень детализации целей проверки, процедур организации и проведения проверок, результатов и последствий проведения проверок, обязанностей государственных органов по предоставлению информации законодательному органу субъекта Российской Федерации при осуществлении проверок крайне низкая.

Во-вторых, возможно закрепление в законодательстве субъектов Российской Федерации новых форм контроля и детализации механизмов контрольных мероприятий, направленных на их реализацию. К числу значимых новых форм контроля может быть отнесен мониторинг законодательства субъектов Российской Федерации и практики его реализации, который может рассматриваться как один из основных каналов выявления необходимости внесения изменений в действующее законодательство и тем самым влияет на совершенствование законодательства соответствующего субъекта Российской Федерации. Формы контроля законодательного органа субъекта Российской Федерации по результатам проведения мониторинга законодательства могут быть различны.Так, в Республике Алтай Государственным Собранием – Эл Курултай Республики Алтай проводятся ежегодные совещания о состоянии республиканского законодательства [6, ст. 10], в Свердловской области – рассмотрение и одобрение доклада о состоянии законодательства Свердловской области [3, ст. 14].

В-третьих, целесообразно установление в законодательстве субъектов Российской Федерации принимаемых по результатам контрольных мероприятий мер. Ведь полноценным может считаться лишь тот представительный орган, который добивается исполнения своих решений [7]. Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации не должны ограничиваться констатацией факта неисполнения законов субъектов Российской Федерации. Анализ актов, принимаемых по результатам контрольных мероприятий, показывает, что на практике сложились следующие основные формы реагирования законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации на выявленные в ходе контроля за соблюдением и исполнением законов соответствующего субъекта нарушения: 1) предложения субъектам, деятельность по соблюдению и исполнению законов субъекта Российской Федерации которых контролируется, представить дополнительную информацию; 2) рекомендации и предложения соответствующим субъектам о принятии мер по реализации законов и устранению выявленных нарушений, в том числе по принятию и внесению изменений в подзаконные акты органов государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемые во исполнение соответствующего закона субъекта Российской Федерации, и по принятию и внесению изменений в муниципальные правовые акты, направленные на реализацию соответствующего закона; 3) предложения (поручения) соответствующим субъектам рассмотреть вопрос о необходимости внесения изменений в федеральное законодательство или подготовить проект федерального закона для его дальнейшего внесения в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации; 4) предложения (поручения) соответствующим субъектам подготовить необходимый проект закона субъекта Российской Федерации. В данном случае практика реализации контрольных полномочий законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации опережает правовое регулирование соответствующих общественных отношений.

В-четвертых, следует детализировать правовое регулирование оперативного контроля в законах субъектов Российской Федерации. Как правило, в субъектах детально регламентируется текущий контроль. Регламентация оперативного контроля осуществляется лишь в законах отдельных субъектов Российской Федерации (например, в Республике Алтай). Оперативный контроль позволяет ситуативно реагировать для предотвращения нарушений прав граждан и организаций, возникших в ходе исполнения закона субъекта, возникновения чрезвычайных и иных ситуаций, когда необходимо оперативное реагирование на изменение обстановки.

Вопрос исполнения законов актуален не только непосредственно для самого законодательного органа субъекта Российской Федерации в силу его правового статуса, но и для общества. Неэффективность контроля за исполнением законов влечет за собой в свою очередь недовольство общественности, выражающееся как в правовых формах – проведении пикетирований, обсуждений в Рунете, так и во внеправовых формах – например, несанкционированных акциях протеста. Исходя из сущности парламентов как представительных органов, они должны действовать в тесном контакте с гражданами. Выполняя возложенные на них задачи представительства граждан, парламенты осуществляют контроль от их имени [8, с. 151]. В целях повышения эффективности контроля в свете формирования в России системы «Открытое правительство» особую актуальность приобретает вовлечение граждан в процесс осуществления контрольных полномочий законодательными органами субъектов Российской Федерации. Среди возможных изменений законодательства субъектов Российской Федерации в данном направлении необходимо отметить следующие. 

Во-первых, развитие института публичного обсуждения законопроектов. В рамках данного направления необходимо законодательно закрепить обязанность законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации публиковать надлежащим образом внесенные законопроекты на их официальных сайтах и создать условия для их публичного обсуждения. Положительный опыт публичного обсуждения законопроектов уже имеется. В Тюменской области третий год подряд на общественное обсуждение выносятся проекты законов о бюджете и об исполнении бюджета. Публичные слушания проводятся посредством размещения проектов законов Тюменской области об областном бюджете и об исполнении областного бюджета на официальном сайте Тюменской областной Думы в сети «Интернет» и рассмотрения поступивших предложений [9, ст. 3.3]. В публичных слушаниях вправе участвовать граждане, проживающие в Тюменской области и обладающие активным избирательным правом, а также представители организаций, осуществляющих деятельность на территории Тюменской области, представители государственных органов и органов местного самоуправления. Указанные лица направляют свои предложения в письменном виде в Тюменскую областную Думу либо в электронном виде по адресу, указанному в сети «Интернет» на официальном сайте Тюменской областной Думы. Предложения обобщаются комитетом по бюджету, налогам и финансам Тюменской областной Думы и направляются на заключение в Правительство Тюменской области.

Во-вторых, создание общественных органов при законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации, что позволит обеспечить взаимодействие гражданского общества и соответствующего законодательного (представительного) органа. Так, общественный совет функционирует при Липецком областном Совете депутатов [10]. При Законодательном Собрании Челябинской области создано несколько общественных советов – в частности, общественный совет по национальным вопросам [11], общественный совет по предпринимательству [12]. Необходимо отметить, что создание консультативных органов при государственных органах рассматривается современными российскими исследователями в качестве одной из перспективных форм участия граждан в управлении делами государства [например, 13, c. 154-155]

В-третьих, закрепление возможности группы граждан инициировать проведение контрольных мероприятий законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации [например, 6].

В-четвертых, обеспечение получения гражданами полной, своевременной и достоверной информации о реализации соответствующим законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации контрольных полномочий. Лишь на сайте отдельных субъектов Российской Федерации можно найти аналитические материалы о контрольной деятельности соответствующего законодательного органа, надлежащим образом сформированы архивы о проведенных контрольных мероприятиях, имеется доступ к информации, предоставленной подконтрольными субъектами в ходе реализации контрольных мероприятий. Основой регламентации обозначенного вопроса могут стать отдельные положения Декларации о парламентской открытости [14]. В частности, для обеспечения прозрачности информации о контрольной деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации должны быть приняты нормы, которые обеспечивают постоянную и активную публикацию и раскрытие информации [14, п. 13], необходимо обеспечить предоставление информации о планировании контрольной деятельности [14, п. 17], информации, предоставленной подконтрольными субъектами в ходе реализации контрольных мероприятий [14, п. 22], публикацию записей заседаний комитетов, заседаний законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, где обсуждались вопросы, связанные с реализацией контрольных полномочий [14, п. 19], и результатов голосования по данным вопросам [14, п. 20], поддержание простых и стабильных механизмов поиска информации [14, п. 41].

Таким образом, к числу приоритетных направлений совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации, регламентирующего контроль законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации за соблюдением и исполнением законов субъектов Российской Федерации, представляется необходимым отнести: 1) закрепление новых форм, видов контроля, закрепление механизмов проведения контрольных мероприятий и мер, принимаемых по результатам контрольных мероприятий; 2) вовлечение граждан в процесс осуществления законодательными органами субъектов Российской Федерации контрольных полномочий.

Литература

  1. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 25 декабря 2012 г.) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
  2. О контрольной деятельности Законодательного Собрания Владимирской области: закон Владимирской области от 5 ноября 2009 г. № 145-ОЗ (в ред. от 28 мая 2010 г.) // Красный Север. № 69. 2007.
  3. О контрольных полномочиях Законодательного Собрания Свердловской области: закон Свердловской области от 19 февраля 2010 г. № 1-ОЗ (в ред. от 27 января 2012 г.) // Собрание законодательства Свердловской области. № 2. 2010.
  4. О контроле Государственным Советом Удмуртской Республики за исполнением законов Удмуртской Республики, постановлений Государственного Совета Удмуртской Республики: закон Удмуртской Республики от 30 декабря 2005 года № 85-РЗ // Известия Удмуртской Республики. № 13. 2006.
  5. О контроле Государственного Собранием - Курултая Республики Башкортостан за исполнением законов Республики Башкортостан: закон Республики Башкортостан от 1 ноября 2011 г. № 457-з // Республика Башкортостан. № 211. 2011
  6. О порядке осуществления Государственным Собранием – Эл Курултай Республики Алтай контроля за соблюдением и исполнением законов Республики Алтай: закон Республики Алтай от 27 апреля 2009 г. № 10-РЗ // Сборник законодательства Республики Алтай. № 58. Ч. 1. 2009.
  7. Перегудов С.П. Политическое представительство интересов: опыт Запада и проблемы России [электронный ресурс]. URL: http://www.civisbook.ru/files/File/1993-4-9-Peregudov.pdf (дата обращения 14.02.13 г.).
  8. Автономов А.С. Процедуры парламентского контроля в Российской Федерации // Парламентские процедуры России и зарубежный опыт. Материалы научной конференции. Москва, 21-23 марта 2002 г.  М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 150-158.
  9. О бюджетном процессе в Тюменской области: закон Тюменской области от 10 декабря 2001 № 426 (в ред. от 3 октября 2012 г.) // Вестник Тюменской областной Думы. № 11. Ч. 1. 2001.
  10. Положение об Общественном совете при Липецком областном Совете депутатов: постановление Липецкого областного Совета депутатов от 1 октября 2009 г. № 1126-пс // Липецкая газета. № 196. 2009.
  11. Положение об Общественном совете при Законодательном Собрании Челябинской области по национальным вопросам: постановление Законодательного Собрания Челябинской области от 30 ноября 2006 г. № 348 // Южноуральская панорама. № 260. 2006.
  12. Положение об Общественном совете при Законодательном Собрании Челябинской области по предпринимательству: постановление Законодательного Собрания Челябинской области от 23 декабря 2010 г. № 145 // Южноуральская панорама. № 324. 2010.
  13. Руденко В.Н. Консультативные общественные советы: особенности организации и деятельности. Политическая экспертиза: ПОЛИТЭЕКС. 2006. Т. 2. № 3. С. 143-155.
  14. Декларация о парламентской открытости [электронный ресурс]. URL: http://www.openingparliament.org/declaration (дата обращения 14.02.13 г.).

Bibliography

  1. On General Principles of Organizing Legislative (Representative) and Executive Bodies of State Authority of the Subjects of the Russian Federation: Federal Law Dated October 6, 1999 № 184-FZ (as amended on December 25, 2012) // Legislation Bulletin of the Russian Federation. 1999. № 42.
  2. On the Control Activity of the Vladimir Oblast Legislative Assembly: Vladimir Oblast Law Dated on November 5, 2009 № 145-OZ (as amended on May 28, 2010) // Red North. № 69. 2007.
  3. On the Controlling Powers of the Sverlovsk Oblast Legislative Assembly: the Sverlovsk Oblast Law Dated on February 19, 2010 № 1-OZ (as amended on January 27, 2012) // Legislation Bulletin of the Sverlovsk oblast. № 2. 2010.
  4. On the Control of the State Council of the Udmurt Republic over Execution of the Udmurt Republic Laws, Resolutions of the State Council of the Udmurt Republic: the Udmurt Republic Law Dated on December 30, 2005 № 85-RZ // Izvestiya of the Udmurt rebuplic. № 13. 2006.
  5. On the Control of the State Assembly – Kurultay of the Bashkortostan Republic: the Bashkortostan Republic Law Dated on November 1, 2011 № 457-z // The Bashkortostan Republic. № 211. 2011.
  6. On the order of exercising the control over compliance and execution of the Altay republic laws by the State assembly – El Kurultay of the Altay republic: the Altay Republic Law Dated on April 27, 2009 № 10-RZ // Legislation Bulletin of the Altay Republic. № 58. P. 1. 2009.
  7. Peregudov S.P. Political Representation of Interests: Experience of the West and Russia's Problems. URL: http://www.civisbook.ru/files/File/1993-4-9-Peregudov.pdf (last accessed date 14.02.13 г.).
  8. Avtonomov A.S. The Procedures of Parliamentary Control in the Russian Federation // The Parliamentary Procedures in Russia and Foreign Experience. Proceeding of the Scientific Conference. Moscow, March 21-23, 2002. M, 2003. 150-158 p.
  9. On Budgeting in the Tumen Oblast: the Tumen Oblast Law Dated on December 10, 2001 № 426 (as amended on October 3, 2012) // Bulletin of the Tumen Oblast Duma. № 11. P. 1. 2001.
  10. Statement on the Public Council at the Lipetsk Oblast Council of Deputies: Resolution of the Lipetsk Oblast Council of Deputies Dated on October 1, 2009 № 1126-ps // Lipetsk Paper. № 196. 2009.
  11. Statement on the Nationalities Questions Public Council at the Legislative Assembly of the Chelyabinsk oblast: Resolution of the Legislative Assembly of the Chelyabinsk oblast Dated on November 30, 2006 № 348 // South Ural Panorama. № 260. 2006.
  12. Statement on the Entrepreneurship Questions Public Council at the Legislative Assembly of the Chelyabinsk oblast: Resolution of the Legislative Assembly of the Chelyabinsk oblast Dated on December 23, 2010 № 145 // South Ural Panorama. № 324. 2010.
  13. Rudenko V.N. The Consultative Public Councils: Peculiarities of Organization and Activity. Political Expertise Journal. 2006. Vol. 2. № 3. 143-155 p.
  14. Declaration on Parliamentary Openness. URL: http://www.openingparliament.org/declaration (last accessed date 14.02.13 г.).

Emikh V.V.

The development of the parliament control in the subjects of the Russian Federation

In the article selected directions of perfecting the regional legislation on the controlling powers of the legislative state body of the appropriate subject of the Russian Federation. The author places an emphasize on two priority-oriented directions of perfecting the parliament control in the subjects of the Russian Federation. The first one is establishing the new forms, kinds of control, mechanisms providing the control actions and measures on the results of the control actions. The second one is involving citizens in the process of control powers realization by the legislative state bodies of the subjects of the Russian Federation.

Key words: parliamentary opennessparliamentary control in the subjects of the Russian Federationthe citizens’ participation in the parliamentary control.
  • Политические и философские науки


Яндекс.Метрика