Парламентская открытость

Руденко В.Н.

УДК 342.53
ББК 66.033.111

Рассматривается проблема открытости парламентской деятельности. Анализируются основные признаки «закрытого парламента». Автор показывает, что закрытость парламентской деятельности в той или иной мере характерна как для современных недемократических, так и демократических обществ. Индикаторами закрытости парламентов в демократических обществах являются, прежде всего, отсутствие механизмов гражданского участия в осуществлении законодательной власти, низкий уровень доверия граждан представительным органам, неконтролируемая секретность власти. Излагаются основные положения доктрины «открытого парламента», рассматриваются правовые институты, обеспечивающие взаимодействие органов законодательной (представительной) власти и гражданского общества в Российской Федерации. Акцентируется внимание на латентных формах сопротивляемости реализации доктрины открытого парламента в Российской Федерации.

Ключевые слова: доктрина «открытого парламента»закрытый парламентиндикаторы парламентской закрытостинеприятие парламентской открытостиоткрытый парламентпарламентская открытость.

Современный парламентаризм переживает новый этап своего развития, который содержательно может быть охарактеризован как переход от «закрытого» парламента к «открытому» парламенту. Как известно, парламентские учреждения с момента своего возникновения отличались чрезвычайной закрытостью. Представительством в них обладала лишь небольшая часть граждан, главным образом, выходцы из буржуазного сословия, стремящиеся освободиться от гегемонии старых классов [1, с. 120; 2, с. 159]. Эти учреждения первоначально функционировали как своего рода олигархические закрытые «дискуссионные клубы». В частности, английский и французский парламенты на протяжении большей части XIX столетия работали в обстановке полусекретности. До 1834 г. в английском парламенте на галерее для публики запрещалось производить какие-либо записи. Данные о поименном голосовании депутатов стали публиковаться в нем с 1836 г., а во французском парламенте – только с 1885 г. [1, с. 137]. За разглашение материалов обсуждения английские журналисты подвергались значительным штрафам [2, с. 159]. Аналогично и в США до середины XIX столетия парламент работал закрыто. Члены парламента заседали в шляпах, во время заседаний они могли играть в карты и употреблять спиртные напитки. Публика в парламент не допускалась [3, с. 57]. Закрытый режим работы парламентов XIX столетия почти не изменился и с введением всеобщего избирательного права, которое изменило процедуру отбора политических элит и способствовало трансформации буржуазной демократии в современную партийную демократию.

Но уже в XIX столетии деятельность парламентов за ее закрытость стала подвергаться критике. В начале XX столетия политиками и теоретиками демократии выдвигается масса альтернатив парламентаризму, среди которых ‑ идея советов как работающих органов народного представительства (СССР), идея развития институтов прямой демократии (Швейцария). Подобного рода идеи выдвигались и впоследствии (Ливийская Джамахирия и др.). Но, как показал опыт, альтернативы идее парламентаризма выработать не удалось.

С середины XIX века до конца XX столетия парламентаризм претерпел существенные изменения. Отчасти под давлением критиков парламентаризма, частично под давлением масс парламентские учреждения стали намного более открытыми. Уже с середины XIX века повсеместно в развитых европейских странах и в США начинают публиковаться стенограммы заседаний парламентариев, в парламенты допускается публика. Вместе с тем, несмотря на существенные видимые сдвиги, открытость парламента, так же как и открытость других органов власти, вплоть до настоящего времени остается одним из «невыполненных обещаний демократии» [2, с. 189].

Парламенты мира остаются достаточно закрытыми представительными учреждениями, что характерно не только для недемократических стран, но и для стран развитой демократии. На наш взгляд, феномен парламентской закрытости для тех и других стран характеризуется следующим (Таблица 1):

 

Таблица 1. Основные признаки парламентской закрытости при демократических и недемократических режимах

 

Признак

Демократические режимы

Недемократические режимы

Нелегитимность депутатского корпуса в силу искажения итогов голосования

+

Ограничение или отсутствие доступа к информации о деятельности парламента, его комитетов и комиссий

+

Ограничение доступа к нормативным правовым актам, в том числе к отдельным законам

+

Отсутствие оппозиции и гарантий прав парламентского меньшинства

+

Отсутствие механизмов гражданского участия в законодательной деятельности

+ (‑[1])

+(‑)

Низкий уровень доверия парламенту страны

+[2]

+

Неконтролируемая секретность власти[3]

+

+

 

Отмеченная парламентская закрытость, так же как и иных высших органов государственной власти, в последние годы в научной литературе нередко выражается в метафорическом образе Паноптикона[4], символизирующем непроницаемость власти даже в демократическом обществе. Все это влечет издержки развития современного парламентаризма. В период спокойного развития общества граждане не склонны доверять парламенту, полагаясь на самих себя. В случаях же кризисных ситуаций, когда парламентарии вынуждены принимать непопулярные решения, они пытаются возложить публичную ответственность на членов парламентов. В демократических обществах это выражается в пикетированиях зданий, в которых размещаются законодательные (представительные) органы власти, в проведении митингов против повестки дня пленарных заседаний парламентов, а крайних случаях, в захватах зданий и помещений парламентов, в попытках установления «принудительного диалога» с депутатами и др. 

Сложившаяся ситуация до конца XX столетия не вызывала особого беспокойства политиков и теоретиков права[5]. Но в начале XXI столетия проблема открытости парламента все чаще и чаще обсуждается в научной литературе, а также на форумах парламентариев и научной общественности. Это связано с неоднозначными тенденциями развития властных отношений в современном мире. С одной стороны, повсеместно происходит усложнение всех сфер жизни общества, что влечет профессионализацию деятельности органов государственной власти, в том числе парламентов. С другой стороны, демократическое устройство политической системы общества в той или иной мере предполагает участие граждан в осуществлении государственной власти. Это приводит к определенному парадоксу: такие демократические институты, как парламент, все более нуждаются в специалистах – ученых, экспертах, советниках. В результате основная масса граждан оказывается отстранена от участия в парламентской деятельности, что противоречит основному принципу демократии, согласно которому в принятии публично-властных решений гипотетически могут участвовать все. В своем предельном воплощении данный парадокс воплощается в меритократическом облике современной демократии. Демократические институты в современном мире трансформируются в институты, построенные на принципе принятия решений крайне узкими элитарными слоями общества [6].

В связи с этим растет понимание значимости связей парламентариев с гражданским обществом и его институтами, осознание бесперспективности осуществления публичного представительства без взаимодействия с «представляемыми». Общемировым трендом становятся идеи «открытого государства», «открытого правительства», «открытого региона», «открытого парламента» и др. Данная проблема в достаточной мере осознается и в Российской Федерации: «Очевидно, что в современном мире иерархические модели принятия решений и передачи информации не способны справиться с постоянно нарастающей сложностью социальных и экономических процессов. Нормой для ведущих развитых стран мира… является построение матричных или сетевых структур…, обеспечивающих горизонтальное движение информации и фактически стирающих грань между избираемыми политиками, профессиональной бюрократией, экспертным сообществом и институтами гражданского общества» [7, с. 3].

Усилиями неправительственных организаций, экспертного сообщества и правительств демократических стран в настоящее время осуществляется выработка доктрины открытого парламента – научной теории организации и деятельности законодательной (представительной) власти, основанной на идее информированности гражданского общества о парламентской деятельности и идее участия граждан в осуществлении этой власти. В наиболее рафинированном виде данная доктрина представлена в Декларации парламентской открытости, поддержанной в июле 2012 г. на конференции парламентских организаций более 50 стран мира [8]. В сокращенном и переработанном виде основные параметры доктрины представлены в Таблице 2.

 

Таблица 2. Основные параметры доктрины «открытого» парламента

 

Распространение культуры открытости

 

  • распространение культуры открытости через законодательство;
  • парламентский надзор за исполнением законов, закрепляющих открытость;
  • распространение гражданского образования в сфере парламентаризма;
  • поощрение участия граждан в парламентской деятельности;
  • предоставление насколько это возможно полной, точной и своевременной информации о деятельности парламента, законодательном процессе и др.

 

Обеспечение прозрачности парламентской информации

 

  • принятие норм, обеспечивающих публикацию и раскрытие парламентской информации;
  • предоставление информации о конституционной роли парламента, его функциях, комитетах и комиссиях, аппарате;
  • предоставление информации о депутатах и их мандатах, их помощниках, контактной информации;
  • информирование граждан о парламентской повестке;
  • привлечение граждан к разработке законов и их предварительному анализу;
  • публикация протоколов заседаний комитетов и комиссий, стенограмм пленарных заседаний парламента, публичных отчетов и стенограмм парламентских слушаний;
  • фиксация голосов депутатов и опубликование результатов поименного голосования;
  • предоставление информации о бюджете, включая информацию о бюджете парламента, его исполнении, контрактах;
  • раскрытие информации об имуществе и источниках доходов парламентариев;
  • раскрытие информации о конфликтах интересов, нарушении депутатской этики, взаимодействии членов парламента с группами интересов и влияния;
  • опубликование информации о результатах судебных или парламентских расследований неэтичного поведения, конфликта интересов или коррупции и др.

 

Обеспечение легкой доступности парламентской информации

 

  • предоставлениеинформациичерез множество каналов, в том числе через физический доступ на слушания, печатные СМИ, радио, телевидение, Интернет и др.;
  • вещание в прямом эфире и предоставление архивированной информации по запросу;
  • гарантии доступности информации независимо от географических ограничений
  • использование «простого» языка;
  • использование национальных языков;
  • гарантии бесплатного доступа к парламентской информации и др.

 

Обеспечение электронного доступа и анализа парламентской информации

 

  • поддержка парламентских веб-сайтов;
  • предоставление информации в доступных форматах, которые могут быть прочтены и обработаны компьютерами;
  • гарантирование приватности граждан, исключение членства и регистрации, ограничивающих публичный доступ к парламентским сайтам;
  • продвижение простых и стабильных механизмов поиска информации;
  • связывание парламентской информации гиперссылками;
  • организация двухсторонних коммуникаций, позволяющих гражданам откликаться на парламентскую деятельность и входить в контакт с депутатами, парламентской администрацией.

 

 

Представляется, что большинство из приведенных положений доктрины открытого парламента заслуживает пристального внимания. В Российской Федерации в последние годы принимаются меры, направленные на обеспечение большей открытости деятельности Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Указанные меры предусматривают развитие как традиционных, так и новейших форм взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти и гражданского общества (Таблица 3).

 

Таблица 3. Актуальные формы взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти и гражданского общества

 

Традиционные формы взаимодействия

  • обращения граждан и общественных организаций в законодательный (представительный) орган власти, в том числе законодательные предложения граждан;
  • гражданские законодательные инициативы;
  • публичные или общественные слушания при подготовке законопроектов;
  • общественные советы и консультативные советы с участием представителей общественности при законодательных (представительных) органах власти;
  • общественные палаты;
  • участие граждан в работе парламентских комитетов и комиссий;
  • встречи депутатов с избирателями;
  • выездные заседания парламента, парламентских комитетов;
  • общественные экспертизы проектов правовых актов;
  • информирование граждан и общественных организаций о деятельности законодательного (представительного) органа власти в печатных средствах массовой информации, по радио и на телевидении и др.

 

Новейшие формы взаимодействия

 

  • электронные «публичные слушания»;
  • электронные депутатские приемные;
  • электронные голосования;
  • взаимодействие законодательного (представительного) органа власти с онлайн-сообществами, включая рассмотрение гражданских инициатив;
  • краудсорсинг;
  • размещение информации о деятельности законодательного (представительного) органа власти на Интернет-сайте этого органа и др.

 

 

Среди традиционных форм взаимодействия парламента и гражданского общества на региональном уровне широкое распространение получает, в частности, институт общественных слушаний. В настоящее время в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре и Ямало-Ненецком автономно округе сформировалась уникальная система взаимоотношений коренных народов с государством и частным бизнесом. Характерными ее признаками стали общественные слушания, проводимые по нефтегазовым и другим проектам [9, с. 17]. Аналогичная система сложилась и в Ямало-Ненецком автономном округе.

Из новейших форм взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти и гражданского общества на федеральном уровне организации государственной власти следует назвать концепцию «Российской общественной инициативы», которой предусмотрено обязательное рассмотрение общественных интернет-инициатив, поддержанных более чем 100 тыс. голосов граждан, и участие представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации, общественных организаций и бизнес-сообщества, а также экспертов в экспертизе поддержанных законодательных предложений граждан [10]. Ключевым принципом указанной концепции является принцип открытости. Представляется, что основные положения Концепции, распространяющиеся, главным образом, на федеральные органы исполнительной власти, найдут свое применение и на уровне субъектов Российской Федерации, а также существенно повлияют на организацию деятельности законодательных (представительных) органов власти. Движение в сторону большей открытости законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации уже наблюдается в разных регионах нашей страны. В частности, в Тюменской области на протяжении нескольких лет ежегодно проводятся так называемые «электронные публичные слушания» об областном бюджете [11].

Развитие перечисленных форм взаимодействия законодательных (представительных) органов власти и гражданского общества, безусловно, способствует практической реализации доктрины открытого парламента. Вместе с тем в Российской Федерации и ее субъектах достаточно распространено латентное неприятие стратегии парламентской открытости (Таблица 4). 

 

Таблица 4. Факторы латентного неприятия стратегии парламентской открытости

 

  • декларативный характер поддержки идеи парламентской открытости;
  • создание многочисленных, но «неработающих» органов с участием общественности;
  • вовлечение в работу парламентских комитетов и комиссий одних и тех же «общественников»;
  • отсутствие в законодательном (представительном) органе структурных подразделений или должностных лиц, занимающихся на постоянной основе вопросами взаимодействия с гражданским обществом;
  • наличие норм законодательства, закрепляющих формы гражданского участия в законодательном процессе, но не предусматривающих действенных механизмов их реализации на практике[6] и др.

 

 

Очевидно, что продвижение к парламентской открытости не должно становиться кампанией, в результате которой создается декорация открытости законодательной власти. Основные положения доктрины «открытого парламента», если они одобрены на общенациональном и региональном уровнях организации публичной власти, должны быть наполнены конкретным содержанием и обеспечены правовыми механизмами их реализации.

Идея парламентской открытости в современном мире широко распространена. Симптоматично, что в последнее время в разных странах мира она получает свое зримое воплощение в символическом пространстве архитектурных форм. Одним из показательных является архитектурный проект Coop Himmelb (L) AU ‑ комплекс «Открытый парламент», Албания, г. Тирана [13]. По замыслу его разработчиков пространственное расположение палаты парламента отражает основной демократический принцип ‑ власть электората. Общественность может посещать парламентский комплекс, значительная часть которого выполнена из стекла, в любое время. При этом электорат помещается над избранными членами собрания и символически доминирует над ними.

Развитие парламентаризма в Российской Федерации совпадает с общемировыми трендами. Парламентская деятельность становится все более открытой. Представляется, что в ближайшее время в нашей стране необходимо разработать соответствующую концепцию парламентской открытости, учитывающую имеющиеся наработки, произведенные в других странах мира. Эта концепция должна основываться на принципах делиберативной демократии, в соответствии с которыми лица, чьи интересы затрагивает принимаемое публично-властное решение, должны иметь право на участие в обсуждении этого решения и обладать возможно полной информацией по рассматриваемому вопросу.



[1] В частности, вестминстерская система парламентаризма не предполагает широкого участия общественности в законодательной деятельности.

[2] В большинстве европейских государств и в России в среднем не более трети граждан доверяют своим парламентам. По данным Института сравнительных исследований (CESSI) за 2008 г. в Болгарии парламенту доверяли 7% граждан, в Венгрии и Польше - по 10%, в России 24%, в Португалии 17%, в Словакии 24%, в Словении 29%, в Эстонии – 23%, во Франции – 30%, в Испании – 38%, в Великобритании – 31%, в Бельгии – 34%, в Германии – 33%. Только в таких странах, как Дания, Финляндия, Нидерланды, Норвегия, Швейцария, Швеция, Кипр, парламентам доверяли более 40% граждан, в частности, в Дании уровень доверия наиболее высок - 67%. [4].

[3] Наличие «невидимой» сферы государственного управления экономикой и системой массовых коммуникаций, отстраненность граждан от процесса законодательного регулирования отношений по вопросам формирования и исполнения бюджета, финансовых и налоговых отношений, отношений в сфере взаимодействия власти и средств массовой информации и др. Наличие этой сферы позволяет утверждать о наличии невидимой для общества «второй власти» [1, с. 190]

[4] В 1785 г. английский правовед, философ, экономист, инженер-механик  Джереми Бентам описал устройство цилиндрического здания, в центре которого находится подобие наблюдательного пункта, а по окружности от него – комнаты-ячейки. Из наблюдательного пункта можно следить одновременно за всеми, находящимися в ячейках обитателями, но при этом сами обитатели не знают, кто и когда наблюдает за ними. Паноптикон долгое время являлся символом тотального контроля, но в настоящее время он все чаще (Дзоло, Д. С.; Боббио, Н.; Фуко М. и др.) ассоциируется еще и с закрытостью власти [2, с. 190].

[5] Примечательно, что в фундаментальном издании, посвященном деятельности парламентов мира, вышедшем в свет в начале 1990-х годов [5], проблема открытости парламента, взаимодействия парламента с институтами гражданского общества отдельно не поднималась его авторами, как не входящая в повестку дня того времени.

[6] В частности, с середины 1990-х годов в субъектах Российской Федерации достаточно широкое распространение получил институт народной правотворческой инициативы, который, как правило, предусматривает внесение гражданами в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации проекта инициированного гражданами закона. Однако до настоящего времени ни в одном субъекте Федерации не было принято закона в порядке гражданской инициативы, так как законы субъектов Федерации либо закрепляют чрезвычайно усложненный механизм реализации гражданской инициативы, либо не достаточно полно и четко регулируют комплекс отношений, связанных с реализацией рассматриваемого правового института [12]

Литература

  1. Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма): Пер. с венг. М.: Юристъ, 2001. 292 с.
  2. Дзоло Д. Демократия и сложность: реалистический подход.М.: Изд. дом Гос. ун-та – Высшей школы экономики, 2010. 320 с.
  3. Омельченко О.А. Всеобщая история государства и права. Учебник в 2-х т. М.: Тон – Остожье, 2000. Т. 2. 496с.
  4. Доверие политическим и государственным институтам. Институт сравнительных и социальных исследований (CESSI) [электронный ресурс]. URL: http://www.cessi.ru/index.php?id=20&tx_ttnews[tt_news]=61&cHash=ec871eacae  (дата обращения 14.02.13 г.).
  5. Парламенты мира. М.: Высшая школа «Интерпракс», 1991. 624 с.
  6. Лэш К. Восстание элит и предательство демократии. М.: Изд-во «Логос», изд-во «Прогресс», 2002. 224 с.
  7. Итоговый доклад Президенту РФ Рабочей группы по подготовке предложений по формированию в РФ системы «Открытое Правительство». 5 мая 2012 года. 130 с. URL: http://www.spzoo.ru/engine/doc_images/doklad.pdf
  8. Declaration of Parliamentary Openness. July, 31. 2012 [электронный ресурс]. URL// http://www.openingparliament.org/declaration (дата обращения 14.02.13 г.).
  9. Плюснина М. Коренная экспертиза // kommersant.ru. Тематическое приложение к газете «Коммерсантъ». 2012. 30 авг. С. 17
  10. Концепция формирования механизма публичного представления предложений граждан Российской Федерации с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для рассмотрения в Правительстве Российской Федерации предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан Российской Федерации в течение одного года (утв. Правительством Российской Федерации) // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  11. Матренина Ю.К. Электронные публичные слушания как дополнительный механизм проведения публичных слушаний // Вестник Тюменского государственного университета. 2011. № 3. С. 112-115.
  12. Руденко В.Н. Институт народной правотворческой инициативы в современном конституционализме // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 2. С. 4-7.
  13. The Open Parliament of Albania [электронный ресурс]. URL//http://www.coop-himmelblau.at/architecture/projects/the-open-parliament-of-albania (дата обращения 14.02.13 г.).

Bibliography

  1. Shayo А. Self-restraint of Power (The Short Course of Constitutionalism) / Translated from the Hungarian. М.: Yurist, 2001. 292 p.
  2. Zolo D. Democracy and Complexity: Realistic Approach. М.: Publishing House  of the State University – Higher School of Economics, 2010. 320 p.
  3. Omelchenko O.A.  World History of State and Law. Textbook. 2 Vols. М.: Ton-Ostozhiye, 2000. 2  Vol. 496p.
  4. Trust to Political and State Institutions.  Institute For Comparative Social Research. (CESSI). [E-resource]. URL: http://www.cessi.ru/index.php?id=20&tx_ttnews[tt_news]=61&cHash=ec871eacae  (Date of Access 14.02.13).
  5. World Parliaments. М.: Vysshaya Shkola «Interpraks», 1991. 624 p.
  6. Lasch K. The Revolt Of The Elites: And The Betrayal Of Democracy. М.: Publishing House  «Logos», Publishing House «Progress», 2002. 224 p.
  7. The Final Report of the Working Group to RF President on Preparation of the Proposals to Form the System “The Open Government” in the RF. May 5, 2012. 130 p. URL: http://www.spzoo.ru/engine/doc_images/doklad.pdf
  8. Declaration of Parliamentary Openness. July 31, 2012 [E-resource]. URL// http://www.openingparliament.org/declaration (Date of Access 14.02.13).
  9. Plyusnina M.  Fundamental Expert Review // kommersant.ru. Thematic supplement to the newspaper “The Kommersant” of August 30,  2012. P. 17
  10. The Concept of Forming a Mechanism for Public Presentation of Proposals by RF Citizens by Means of Information and Telecommunication System “The Internet” for Consideration of Proposals, Supported by More Than  100 Thousand RF Citizens Within One  Year Period. (Adopted by the Government Of The Russian Federation) // Access from Reference and Legal system «KonsultantPlyus».
  11. Matryonina K.Yu. Electronic Public Hearing  as Additional Mechanism of Conducting Public Hearing  // Vestnik of the Tyumen State University. 2011. № 3. P. 112-115.
  12. Rudenko V.N.  Institute of Public Law-making Initiative in Modern Constitutionalism // Constitutional and Municipal Law. 2002. № 2. P. 4-7.
  13. The Open Parliament of Albania [E-resource]. URL//http://www.coop-himmelblau.at/architecture/projects/the-open-parliament-of-albania (Date of Access 14.02.13).

 

Rudenko V.N.

The parliamentary openness

The problem of parliamentary openness is considered. The main characteristics of “closed parliament” are analyzed. The author shows that closure of parliamentary activity inheres in some measure both in the modern undemocratic and democratic societies. The indicators of parliamentary closure are first of all the absence of citizen participation in legislative power exercising, the low citizens trust level to representative bodies, uncontrolled government secrecy. The main statements of “open parliament” doctrine are represented, the law institute providing cooperation between legislative bodies and civil society in the Russian Federation. The author pays the most attention to the latent forms of resistance to realization of the parliamentary openness doctrine in the Russian Federation.

Key words: «open parliament» doctrineclosed parliamentindicators of parliamentary closureresistance to parliamentary opennessopen parliamentparliamentary openness.
  • Политические и философские науки


Яндекс.Метрика